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Minería Metalífera: Análisis de dos proyectos de modificación de la ley Nª 7722

Autor: Eduardo A. Sosa

En virtud del derecho a participar que me asiste como ciudadano de la Provincia de Mendoza, quiero entregar a los legisladores y legisladoras provinciales de Mendoza este documento con algunas consideraciones sobre los proyectos de ley modificatorios de la ley provincial N° 7722 que considero de interés al momento de la votación.

La ley N° 7722 es probablemente la construcción socio-ambiental más relevante de los últimos 30 años, ya que fue producto de largos e intensos debates en todo el territorio, además de un conflicto que duró cuatro años (2003-2007) y que trajo profundas consecuencias sociales. La norma ni bien ingresó a la legislatura fue abordada por varias comisiones, y muchas instituciones académicas, científicas, organizaciones sociales, sindicatos y cámaras empresariales pudieron dar su opinión sobre el proyecto de ley que se estaba tratando. Luego de sancionada y promulgada, la norma fue cuestionada por el sector minero a través de la interposición de diez acciones de inconstitucionalidad. El reclamo quedó zanjado en la Corte Suprema de Justicia de Mendoza en 2015 con un fallo que ratificó su vigencia..

Por estos días los legisladores Abraham y Agulles han presentado proyectos de ley modificatorios de la Ley N° 7722 que merecen un análisis particular dada la importancia del tema al que se abocan.

Breve descripción y análisis de la ley 7722

La ley N° 7722 supedita la actividad minera metalífera a la no utilización de sustancias tóxicas que pudieren contaminar el ambiente, y especialmente los recursos hídricos. Se mencionan tres sustancias

1 Lic. en Gestión Ambiental – Ex presidente de la ONG Oikos red ambiental – Ex Jefe de Gabinete de la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial del Gobierno de Mendoza (2015-2017)

específicas (cianuro, mercurio y ácido sulfúrico) y a pedido de investigadores del CONICET se agregó el término “otras sustancias tóxicas similares” para incorporar a otras sustancias que son tóxicas para la salud humana y/o para los ecosistemas. La norma también solicita a los propietarios de concesiones mineras metalíferas que inicien un trámite de evaluación preliminar de impacto ambiental llamado “Informe de Partida”, previsto en el art. 24 del Decreto 2109/942, con el cual la autoridad de aplicación analizará si debe someterse a una evaluación ambiental más compleja. También instaura la ratificación legislativa de los proyectos mineros metalíferos que hubieren obtenido su habilitación ambiental, denominada Declaración de Impacto Ambiental o DIA, solicita a los proyectos mineros en trámite de aprobación la elaboración de estudios de impacto ambiental específicos relacionados a la afectación hídrica, incorpora a los municipios de la cuenca hídrica como participantes activos dentro del procedimiento administrativo de evaluación de impacto ambiental, y establece obligaciones a cargo de la autoridad ambiental como la reglamentación de un seguro ambiental y la conformación de la policía ambiental-minera, que desafortunadamente nunca cumplió, y otras prescripciones de menor relevancia.

2 Artículo 24 – INFORME DE PARTIDA. Las obras y actividades comprendidas en el Anexo I de la Ley 5961, que a la fecha de entrada en vigencia de la presente reglamentación se encuentren concluidas o en proceso de conclusión y/o de ejecución, y cuando a criterio de la Autoridad de Aplicación hayan devenido en riesgosas para el medio ambiente, deberán presentar en el plazo que en cada caso se establezca un Informe de Partida, con el objeto que las mismas sean corregidas o adaptadas de acuerdo a las posibilidades técnicas y conforme a los requerimientos que oportunamente se establezcan. En dicho Informe de Partida se establecerá:

1 – Localización con indicación de las jurisdicciones municipales comprendidas. 2 – Relación de todas las acciones inherentes a la actuación de que se trate, susceptibles de producir

un impacto sobre el medio ambiente, mediante un examen detallado de su funcionamiento.

3 – Descripción de los tipos, cantidades y composición de los residuos, vertidos, emisiones o cualquier otro elemento derivado de la actuación que se incorporen al entorno, en especial, ruidos, vibraciones, olores, emisiones luminosas, emisiones de partículas, efluentes, etc.

4 – Estimación de los efectos que la obra o actividad ha producido sobre la población humana, la fauna, la flora, la vegetación, el suelo, la gea, el aire, el agua, el clima, el paisaje.

5 – Se indicarán las medidas previstas para reducir, eliminar o compensar los efectos ambientales negativos significativos, así, como los procedimientos de anti y descontaminación depuración y dispositivos genéricos de protección del medio ambiente. Dicho informe tendrá carácter de declaración jurada y deberá ser suscripto por profesional competente en la materia de que se trate.

La ley 7722 solo regula la actividad minera metalífera y no la totalidad de la actividad minera, que se rige por otras normas. La aprobación de un proyecto minero metalífero es un “acto complejo” desde la perspectiva de la administración, ya que concurren distintas voluntades para el dictado del acto final de aprobación. En este caso, el Poder Ejecutivo mediante la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial, a través de la Dirección de Protección Ambiental como autoridad ambiental, el Departamento General de Irrigación como autoridad del agua, la Dirección de Minería como autoridad de minas y la legislatura de Mendoza como ente de representación de los ciudadanos. Este tipo de actos complejos son bastante comunes dentro de la administración pública, aunque en el caso de proyectos sometidos al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental es el único que reviste estas características.

En sus más de 10 años de vigencia hasta la actualidad, un solo proyecto minero requirió la ratificación legislativa, el proyecto cuprífero San Jorge, localizado al norte del Valle de Uspallata. El mismo fue rechazado por la legislatura en 2011 y el proyecto archivado. Otros proyectos de minería en gran escala como el de Sales de Potasio (Minera Rio Tinto y posteriormente VALE), obtuvieron su habilitación ambiental pero al no ser calificado como de minería metalífera requirió de otras normas para su aprobación.

El proyecto de ley del senador Abraham

El senador provincial Alejandro Abraham (UC) ha presentado un proyecto de ley que consiste en la modificación de algunos artículos de la ley N° 7722, más la adición de algunas premisas sobre el manejo de los fondos obtenidos de la actividad minera metalífera que se radique en la provincia.

El artículo 1° del proyecto de ley3 copia el artículo 1° de la ley 77224 pero omite el término “y otras sustancias tóxicas similares” que oportunamente

3 [TEXTO LEY N° 7722]A los efectos de garantizar la sustentabilidad del uso de los recursos naturales, con especial énfasis en la tutela del recurso hídrico, se prohíbe dentro del territorio de la

fue calificado como ambiguo o impreciso por los sectores contrarios a la norma5. Esta omisión tiene dos aspectos importantes. El primero es que quitarle el término mencionado no produce como efecto inmediato la ampliación de las oportunidades a la actividad minera metalífera, es decir, no le abre las puertas a la minería metalífera, ya que aquellos proyectos que en 2007 al momento de la promulgación de la ley N° 7722 no podían operar en nuestro territorio (los que utilizan cianuro, mercurio, ácido sulfúrico y otras sustancias tóxicas similares), tampoco en este caso –de aprobarse el texto tal como fue propuesto- podrán hacerlo. Vale decir que la minería metalífera utiliza mayoritariamente el ácido sulfúrico y el cianuro de acuerdo a los procesos industriales de refinación seleccionado, el tipo de mineral a concentrar, etc., por lo cual si la norma fue pensada para atraer proyectos mineros, fracasará rotundamente en su cometido. El segundo aspecto a considerar es que si le quitamos el término “otras sustancias tóxicas similares”, él único proyecto que estará en condiciones de operar es el proyecto cuprífero San Jorge, ubicado al norte del Valle de Uspallata, el que durante muchos años y bajo diversos propietarios luchó por afincarse en nuestro territorio. Curiosamente, el proyecto de ley le abre las puertas a un solo proyecto minero, con lo cual los legisladores en

Provincia de Mendoza el uso del cianuro (en todas sus formas), ácido sulfúrico y mercurio (en todas sus formas) en los procesos mineros metalíferos de cateo o exploración, prospección, explotación y/o industrialización de minerales metalíferos obtenidos a través de cualquier método extractivo. Todo lo anterior, en cumplimiento de la Ley 8.051, 8.999, 26.639, 6.045

4 [TEXTO PROYECTO DE LEY]A los efectos de garantizar debidamente los recursos naturales con especial énfasis en la tutela del recurso hídrico, se prohíbe en el territorio de la Provincia de Mendoza, el uso de sustancias químicas como cianuro, mercurio, ácido sulfúrico, y otras sustancias tóxicas similares en los procesos mineros metalíferos de cateo, prospección, exploración, explotación y/o industrialización de minerales metalíferos obtenidos a través de cualquier método extractivo.

5 Esta afirmación es una falacia, pues la toxicidad de una sustancia puede determinarse claramente a través de la ley de residuos peligrosos N° 24.051/92. La toxicidad es una característica de peligrosidad de las establecidas por la norma nacional en su anexo II, y para la cual la misma norma presenta un ensayo de determinación. Si uno desconoce el origen y peligrosidad de una sustancia, debe recurrir directamente a la hoja de seguridad del producto, provista por el fabricante, o revisar los registros de sustancias químicas internacionales. Cuando la norma habla de otras sustancias tóxicas similares, no se refiere a la similitud química con las nombradas específicamente como el cianuro mercurio y ácido sulfúrico, sino similares en su toxicidad, o que provocan efectos en la salud humana y de los ecosistemas de carácter similar, y esa es precisamente la fortaleza de la norma, que permite incluir en una nómina no taxativa, a otras sustancias que en el futuro podrían ser utilizadas y de las cuales a priori se desconoce sus efectos ambientales. Ante la conclusión de que la sustancia es tóxica, directamente queda prohibida para ser utilizada en la minería metalífera. Este pequeño párrafo es definitivamente precautorio del daño ambiental.

caso de aprobar el texto tal como se propone, habrán votado una norma que atiende los intereses de una sola empresa en desmedro de muchos sectores sociales, no solamente de aquellos que han defendido la norma sino de los mismos sectores promineros, que con este texto del senador Abraham ven cómo una sola empresa es beneficiada y el resto de la actividad minera queda en igual o peor situación que antes.

La ley 7722 supedita la realización de la actividad minera metalífera al no uso de sustancias toxicas que puedan comprometer la calidad de los recursos hídricos y del ambiente en general. En particular prohíbe el uso de cianuro, ácido sulfúrico y mercurio, y “otras sustancias tóxicas similares”. Este último término ha sido el blanco de las críticas del sector prominero por considerarlo ambiguo o impreciso, ya que al no estar nominadas todas las sustancias tóxicas prohibidas, deja un espacio de discrecionalidad que desplaza la razón científica por otra de carácter político. La verdad es que en 2007 el legislador tenía dos opciones, o anexaba a la ley un listado con cientos de sustancias tóxicas que podrían ser utilizadas en la minería y obligaba al Poder Ejecutivo a actualizarlas cada uno o dos años, o dejaba este margen de discrecionalidad para que la ciencia se encargara de dilucidar si una sustancia es tóxica o no. En el primer caso, tenemos ya muchas leyes con listados que nunca se han actualizado, como la ley nacional de residuos peligrosos cuyo listado data de 1992, y también tenemos leyes provinciales como la 7168 cuyo artículo 3° obliga a las autoridades a generar un listado de residuos patogénicos y farmacéuticos y a actualizarlos cada dos años, lo que no se hizo nunca. Así las cosas, la segunda opción parecía más viable, y cualquier persona con conocimiento mínimo de la legislación podrá saber si una sustancia es tóxica si lee la ley nacional N° 24.051/92 de residuos peligrosos, a la cual Mendoza adhiere a través de la ley N° 5917/93 y que a su vez ha sido reglamentada por el Decreto N° 2625/99. Allí hay un enorme listado (no actualizado pero eficaz para estos fines) con sustancias peligrosas, hay un método científico para determinar si una sustancia es tóxica, y si aún existieran dudas, usualmente los fabricantes de las sustancias entregan la

llamada Hoja de Seguridad, donde entre muchas otras cosas de interés, se puede conocer si la sustancia es tóxica para la salud humana y la de los ecosistemas. Para quienes tengan dudas sobre la veracidad de los datos proporcionados por el fabricante, también hay muchas bases de datos internacionales gubernamentales tanto como privadas que catalogan las sustancias y muestran sus características. O sea, los legisladores dejaron un margen de discrecionalidad, pero científicamente acotado, por lo cual hablar de ambigüedad o imprecisión es una falacia.

El artículo segundo del proyecto de ley copia al de la ley N° 77226, pero resulta que el artículo tiene utilidad abstracta. En efecto, aquellas personas físicas y jurídicas que eran propietarias de concesiones de yacimientos metalíferos o que industrializaban minerales metalíferos a la fecha de promulgación de la ley N° 7722, tenían un plazo de treinta días para presentar un informe técnico-ambiental llamado “Informe de Partida”, con el cual la autoridad de aplicación evaluaría si dicho emprendimiento o concesión se encontraba en condiciones de operar o requeriría una evaluación ambiental más exhaustiva. Es decir, si los sujetos obligados por la norma en aquella época la incumplieron, hoy no deberían estar operando porque la autoridad de aplicación debería haber clausurado o debería haber impedido la continuación de la actividad de las empresas y caducado las concesiones a los tenedores del derecho precario. Ergo, este artículo ya no tiene razón de ser, pero es ilustrativo del poco conocimiento de quien elaboró el proyecto de ley para el senador Abraham.

Es importante aclarar que en aquella época fueron muy pocas las presentaciones ante la autoridad de aplicación de la norma ambiental (Dirección de Saneamiento y Control Ambiental), por lo que una auditoria de cumplimiento daría como resultado que la autoridad de aplicación

6 Las empresas y/ o personas jurídicas o físicas que a la fecha de entrada en vigencia de la presente Ley posean la titularidad de concesiones de yacimientos minerales metalíferos, o aquellas que industrialicen dichos minerales deben tramitar en el plazo de treinta (30) días el ”informe de partida” que establece el Art. 24 del Decreto 2109/94, a efecto de cumplir con las exigencias de la presente Ley, bajo apercibimiento de cesar inmediatamente en su actividad hasta tanto adecuen todos sus procesos mineros y/ o industriales.”

DESDE 2007 A LA FECHA poco hizo para intimar a las empresas y a los concesionarios a cumplir con la ley.

El artículo 3° del proyecto de ley7 también realiza una omisión relevante a los fines de la aceptación social. El texto del artículo quita la ratificación legislativa para los proyectos con Declaración de Impacto Ambiental prevista en la ley N° 77228, y agrupa los artículos 3 y 4 de esta norma en uno solo9. Alguna vez se suscitó el debate de la improcedencia de la ratificación legislativa, pero en la administración hay muchos actos de carácter complejo en el cual concurren varios órganos y poderes con competencias específicas. Esto ha sido otra de las grandes críticas del lobby prominero, ya que ven en este paso un filtro político que puede ser

7 [TEXTO PROYECTO DE LEY] En cumplimiento con lo dispuesto por el art. 250 del Código de Minería de la Nación, la autoridad ambiental minera de las normas de protección ambiental para la actividad en la provincia de Mendoza será la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial u organismo que en el futuro la reemplace. Los informes sectoriales municipales, del Departamento General de Irrigación y de otros Organismos Autárquicos son de carácter necesario, y se deberá incluir una manifestación específica de impacto ambiental sobre los recursos hídricos conforme al artículo 30 de la Ley 5961. Para dejar de lado las opiniones vertidas en los dictámenes sectoriales deberá fundarse expresamente las motivaciones que los justifican. La autoridad de aplicación reglamentará el establecimiento de un Seguro que garantice potenciales daños ambientales para cada emprendimiento y creará, dentro de su ámbito, la Policía Ambiental Minera que tendrá como función específica el control y seguimiento de cada uno de los emprendimientos mineros de la Provincia de Mendoza, debiendo publicar semestralmente los informes en plataformas oficiales de público acceso. Sin perjuicio del seguro establecido en el párrafo anterior cada titular de un emprendimiento minero metalífero, cualquiera sea su envergadura, deberá constituir garantías reales, hipoteca o prenda u otras garantías que determine la reglamentación, por un monto equivalente al costo del cierre de mina y el costo de reparación, rehabilitación, recomposición y restauración de los terrenos afectados por la actividad, las cuales serán ejecutadas en caso que el titular no realice estas tareas, sin perjuicios de otras sanciones que establezca el Código de Minería. Dicha garantía deberá ser constituida una vez aprobada la Declaración de Impacto Ambiental y previo al inicio de las actividades. Asimismo en lo que refiere a la preservación y uso del agua el Departamento General de Irrigación deberá ejercer el control específico y seguimiento de cada uno de los emprendimientos mineros de la Provincia, en todas y cada una de sus etapas, cuando los mismos afecten las cuencas hídricas.”

8 [TEXTO LEY N° 7722] Art. 3° – Para los proyectos de minería metalífera obtenidos las fases de cateo, prospección, exploración, explotación o industrialización, la DIA debe ser ratificada por Ley. Los informes sectoriales municipales, del Departamento General de Irrigación y de otros organismos autárquicos son de carácter necesario, y se deberá incluir una Manifestación Específica de Impacto Ambiental sobre los recursos hídricos conforme al artículo 30° de la Ley 5961. Para dejar de lado las opiniones en los dictámenes sectoriales deberá fundarse las motivaciones que lo justifican.

9 [TEXTO LEY 7722] Art. 4° – Establécese como autoridad de aplicación de la presente al Ministerio de Ambiente y Obras Públicas, que reglamentará el establecimiento de un seguro de garantía ambiental para cada emprendimiento y creará, dentro de ámbito, la policía ambiental minera que tendrá como función específica el control y seguimiento de cada uno de los emprendimientos mineros de la Provincia de Mendoza, debiendo informar todas las actividades desarrolladas semestralmente a las comisiones de medio ambiente de la Legislatura Provincial. Asimismo, en lo que se refiere a la preservación y el uso del agua el Departamento General de Irrigación deberá ejercer el control específico y seguimiento de cada uno de los emprendimientos mineros de la Provincia, en todas y cada una de sus etapas, cuando los mismos afecten cuencas hídricas.

permeable a la presión ciudadana. Quiero detenerme aquí por un momento para expresar dos asuntos. El primero es que la ratificación legislativa no es una rara avis de los actos administrativos, sino más bien algo usual en muchos ámbitos. Si por ejemplo el gobernador quisiera modificar el presupuesto, necesita una ratificación legislativa, o si el Departamento General de Irrigación quisiera otorgar un derecho de agua, tiene que ser ratificado por la legislatura, y así muchos procedimientos administrativos requieren del aval legislativo, y no es que se desconfíe del conocimiento del Poder Ejecutivo para entender per se en la cuestión, solo que el voto de los legisladores es precisamente un aval (o rechazo) político a una medida esencialmente técnica. Mucho se dice que la decisión se ve “politizada” cuando va a la legislatura, y es ciertamente así, porque se trata ni más ni menos que de una decisión política. Los legisladores con su voto, mantienen el rumbo o corrigen las posibles desviaciones de la política pública, y a eso se dedican, entre otras cosas. Este debate quedó resuelto en el fallo de la SCJM respecto de la ley 7722 y los pedidos de inconstitucionalidad.10

10 “La DIA determina, al sólo efecto ambiental, la conveniencia o no de realizarse el proyecto y, en caso afirmativo, fija las condiciones en que deben realizarse, las medidas correctoras que deben aplicarse y, además, las prescripciones pertinentes sobre el período de seguimiento de su adecuada puesta en práctica. Si esta idea se une a la de que el procedimiento de impacto “corre paralelo a un procedimiento de autorización o aprobación de la actividad, resulta que, en definitiva, puede conceptualizarse la DIA como una autorización previa, en la que se pretende coherencia procedimental con las demás autorizaciones con las que concurre. Hasta aquí, la DIA, se entiende como un acto administrativo, pero también puede constituir un acto preparatorio. El acto que con posterioridad a su emisión debe ser aprobado por otra autoridad no nace al mundo jurídico, aun estando firmado, mientras dicha aprobación no se produce; es decir no puede mientras tanto producir efectos jurídicos. Si dicho acto no aprobado es ejecutado a pesar de ello, los actos de ejecución son nulos (Gordillo, Agustín “Tratado de Derecho Administrativo”, Tomo 3, El acto administrativo, p. 22- 23).

Dicho lo que antecede, la DIA conforme el art. 3 de la ley es un acto preparatorio que necesita de la ratificación legislativa para producir sus efectos jurídicos.

No es original el requerimiento ratificatorio solicitado en la ley. A lo largo de nuestro ordenamiento jurídico se requiere de procedimientos similares, como el caso de la Ley 8051 (Ley de Ordenamiento Territorial y Uso del Suelo) donde se solicita ratificación por ley respecto de la decisión del organismo de aplicación (art. 27); o la concesión de residuos patogénicos adjudicada por el Poder Ejecutivo y sujeta a ratificación legislativa posterior, esto es, por Dec. Provincial 1562/09 se produjo la adjudicación y la ratificación fue por Ley. 8126.

Asimismo la Ley 5507 de concesión de servicios públicos distingue entre aquellos casos en los que se requiere la aprobación legislativa previa o posterior ratificación a la concesión (art. 10).

Sin duda, estando comprometido el ambiente y la salud de la población el procedimiento a seguir debe ser lo suficientemente riguroso, garantizando así el poder político en representación de la comunidad toda, los intereses sociales a resguardar.”. [13-02843392-6((012174- 9058901)),

Por otra parte, en mi opinión el legislador “debe” ser permeable a las preocupaciones de la ciudadanía, ya que la representa en el recinto, y no es lógico pensar que el legislador cuenta con la suma de los conocimientos sobre una materia como para no realizar consultas con distintos sectores, entre ellos los ciudadanos, quienes si bien pueden no poseer la razón técnica en algún tema específico, sus dudas contienen la síntesis de las inconsistencias que un legislador debe resolver ante un proyecto de ley que puede ser mejorable. Ya lo decía el jurista Daniel Sabsay, que en temas ambientales la incertidumbre científica que siempre está presente en las discusiones, habilita y le da mayor valor a las opiniones ciudadanas frente a la ya valiosa colaboración científica.

Volviendo al proyecto de ley, omitir la ratificación legislativa no le abre las puertas a los proyectos mineros en su conjunto, sino que lo hace solamente con el de Minera San Jorge, quien a partir de esta remoción por parte de los legisladores, estaría en condiciones de operar el proyecto que obtuvo la DIA en 2011 (la actualización fue rechazada por la resolución N° 1027/17 de la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial, que somete al nuevo proyecto a una nueva Evaluación de Impacto Ambiental) si la Secretaría de Ambiente valida tal resolución aprobatoria, lo que lógicamente provocaría una alta conflictividad social y expone a los legisladores e impulsores en general a los alcances de las conductas tipificadas en el Código Penal como Abuso de autoridad11 y Negociaciones incompatibles con la función pública12, ya que en el intento de modificar la ley 7722 redujeron sus facultades tutelares hacia el ambiente, al solo efecto de beneficiar a una empresa en desmedro no solo del ambiente sino de la ciudadanía y en particular hasta del propio sector

caratulada: “MINERA DEL OESTE SRL Y OT. C/ GBNO. DE LA PROVINCIA P/ ACCIÓN INCONSTITUCIONALIDAD”.]

11 Art. 248.- Será reprimido con prisión de un mes a dos años e inhabilitación especial por doble tiempo, el funcionario público que dictare resoluciones u órdenes contrarias a las constituciones o leyes nacionales o provinciales o ejecutare las órdenes o resoluciones de esta clase existentes o no ejecutare las leyes cuyo cumplimiento le incumbiere.

12 Art. 265.- Será reprimido con reclusión o prisión de uno a seis años e inhabilitación especial perpetua, el funcionario público que, directamente, por persona interpuesta o por acto simulado, se interesare en miras de un beneficio propio o de un tercero, en cualquier contrato u operación en que intervenga en razón de su cargo.

minero, que no verá los beneficios de una apertura más amplia, sino que observará de manera pasiva que la norma beneficia únicamente a una sola empresa, lo que claramente constituye una cuestión de privilegio, un beneficio a intereses privados y en desmedro del interés público, lo cual socava el estado de derecho.

Luego la norma avanza en el art. 3° sobre las obligaciones del Poder Ejecutivo, y es aquí donde es preciso llamar la atención a los funcionarios de las últimas tres administraciones, ya que nadie ha tomado en serio esta norma. En ella se establece que la autoridad ambiental debió reglamentar el seguro ambiental que prevé la ley nacional 25.675, a fin de resguardar el patrimonio cultural y natural ante posibles accidentes de los emprendimientos mineros. No estamos hablando de un esfuerzo titánico superior a las posibilidades de la administración pública, se trata de un simple decreto que nunca tuvo siquiera un inicio de expediente. La ley 7722 también obliga a conformar un cuerpo de inspectores ambientales especializados en los temas mineros llamado “policía ambiental-minera”, bajo la órbita de la autoridad ambiental. Esto tampoco se hizo. Con todo esto, los funcionarios que fueron o son responsables de cumplir la ley en estos últimos diez años son claros merecedores de una denuncia penal por incumplimiento de los deberes de funcionario público.

El art. 4 del proyecto de ley13 mantiene la participación de los municipios de la cuenca hídrica, pero hace una salvedad más que interesante. La ley 7722 incluye además a aquellas regiones que se manifiesten afectadas por un determinado proyecto minero metalífero, mientras que el proyecto de ley habla de “regiones que OBJETIVAMENTE puedan ser afectadas”. Esto claramente tiene la intención de excluir de la discusión a departamentos como General Alvear o a la región del Valle de Uco en caso de proyectos mineros que no estén en su territorio o formen parte de su cuenca. Por

13 [TEXTO PROYECTO DE LEY] “Artículo 4° – La autoridad de aplicación garantizará, en todo proceso de evaluación de impacto ambiental, la participación de los municipios de las cuencas hídricas donde se localice el proyecto y, en su caso, de aquellas regiones de la Provincia que objetivamente puedan ser afectadas por el proyecto respectivo, debiendo respetarse las realidades productivas y sociales de cada uno de los mismos, cuyos dictámenes sectoriales serán de carácter necesarios.”

otra parte, la afectación objetiva choca con la categoría de afectado que establece la Constitución Nacional, ya que el solo hecho de tener que demostrar la afectación provocada por un proyecto minero es un ejercicio de carácter subjetivo, una aproximación o una presunción en todo caso, ya que el proyecto minero aún no ha iniciado, por lo tanto toda afectación tiene carácter subjetivo hasta tanto pueda “objetivarse” en resultados que indiquen la pérdida de producción agrícola o de otro tipo, afectación a la salud, pérdida de valor inmobiliario, etc.; en resumen, en mi opinión el carácter de afectación objetiva colisiona con el principio preventivo (ya que ninguna afectación proyectada podría ser considerada como objetiva hasta tanto el proyecto inicie) y con la categoría de afectado establecida por nuestra norma de mayor jerarquía.

El artículo 5° del proyecto de ley reproduce el texto de la ley N° 7722 art. 6°, haciendo referencia a la remediación del daño ambiental, obligando a la autoridad ambiental a identificarlo y exigir su remediación a la empresa por las vías que corresponda, incluso la judicial.

El art. 6° incorpora la creación de una comisión bicameral de seguimiento, con facultades de evaluación y fiscalización/control (el cumplimiento de las normas de protección del agua y el ambiente y las obligaciones impuestas en la Declaración de Impacto Ambiental), en reemplazo de la ratificación legislativa de la ley 7722 sobre la cual ya nos explayamos. El análisis central que surge de este reemplazo, es que la ratificación legislativa se saca de la ley porque se aduce falta de capacidad técnica para analizar los contenidos de una resolución aprobatoria de un proyecto minero, pero a la vez se incorpora una comisión que tiene prácticamente las mismas atribuciones, ya que para evaluar el cumplimiento legal y los condicionantes de la DIA se requerirá de una fuerte presencia de técnicos. Desde mi opinión queda claro que la intención de Abraham no es dotar a la legislatura de una herramienta más moderna de control sino de sacar la responsabilidad política en el análisis de los proyectos mineros, no solo facilitando y acortando los tiempo de aprobación sino reduciendo la influencia de la participación ciudadana a la mera confrontación con el

Poder Ejecutivo, que al hacer oídos sordos a los reclamos ciudadanos obstaculiza el camino de la participación y abre la vía de los recursos judiciales y de profundización del conflicto social como última ratio, que con el nuevo código contravencional podría generar situaciones de inestabilidad política y social devenidas del drástico acortamiento de las opciones pacíficas y democráticas de una sociedad para ejercer influencia en los demás estamentos.

El art. 7 del proyecto de ley14 se mete con el mecanismo de control de los proyectos mineros. Adopta la idea de la Red de Vigilancia Ambiental del art. 34° del Decreto N° 820/0615 y le anexa a ONG’s y ciudadanos. Sin embargo, el financiamiento contradice otras normas que indican que los gastos de inspección y control deben ser sufragados por las mismas empresas, en este caso mineras, por lo cual es necesario corregir esta frase y adecuarla a la legislación vigente para hacerla equiparable a otras actividades, como por ejemplo la hidrocarburífera16.

Los capítulos siguientes están dedicados al fomento de las pymes mineras, a la creación de una tasa minera y a la distribución de las regalías en distintas actividades que el senador Abraham considera relevantes. En relación a las regalías y demás gravámenes, el proyecto de ley no podrá ajustarse a lo acordado en el Pacto Federal Minero hasta tanto no exista ley provincial de ratificación. Es decir, el proyecto de ley deberá reformularse para ser congruente con la ley nacional N° 24.196 y cc. y no

14 [TEXTO PROYECTO DE LEY] Artículo 7° – Se promoverá la participación ciudadana en el control ambiental de las actividades mineras a través de la red Vigilancia Ambiental prevista en el artículo 34 del Decreto Provincial 820/06 u otras que se conformen de conformidad al Pacto Federal Minero , incluyendo en todos los casos la participación de diferentes ONG y ciudadanos ,en las actividades de seguimiento y control de los planes ambientales . Este programa tendrá financiamiento propio proveniente de las regalías.”

15 [TEXTO DECRETO 820/06] Artículo 34° – Con la finalidad de facilitar la tarea encomendada a la Autoridad Ambiental Minera, créese la Red de Vigilancia Ambiental la que estará integrada por las siguientes áreas de la Administración Pública Provincial:

• Inspectores propios de la Dirección de Saneamiento y Control Ambiental

• Inspectores y guarda parques de la Dirección de Recursos Naturales Renovables.

• Inspectores de la Dirección de Minería e Hidrocarburos u organismo que la reemplace.

• Superficiarios debidamente acreditados ante esta última Dirección, sobre los proyectos que se sitúen dentro de sus propiedades.

16 El decreto 437/93 establece que las empresas deberán abonar una tasa especial de fiscalización

con el Pacto Federal Minero, que es un instrumento no ratificado por la legislatura de Mendoza. Otro elemento para analizar es la obligación de las empresas mineras de proveerse de energías renovables en un 50% del consumo que realicen para operar los emprendimientos. Es difícil que las empresas destinen parte de su inversión en la generación de energía renovable, cuando lo que el sector minero ha logrado hasta ahora es que el estado nacional financie líneas eléctricas con la finalidad de promover un incremento en la rentabilidad de los proyectos.

El proyecto de ley del senador Agulles

En este caso se propone la creación de parques industriales municipales para la realización de la minería metalífera, en donde no regiría la ley 7722. Pero el proyecto va mucho más allá y solicita la derogación de casi 30 normas provinciales, como se explicará más adelante.

El artículo 1° del proyecto de ley crea parques industriales mineros en aquellas zonas o regiones con potencial minero, determinadas por la ley 8051 de ordenamiento territorial y usos del suelo, y la ley 899917 que aprobó el Plan Provincial de Ordenamiento Territorial. Sin embargo, ninguna de las dos normas mencionadas establecen zonas con potencial minero, sino que se limitan a caracterizar el proceso de ordenamiento y sus variables (ley 8051) o divide la provincia en UIT o Unidades de Integración Territorial donde se describen las potencialidades, entre ellas la minera (ley 8999), pero sin establecer el uso territorial, que quedará reservado al ámbito municipal. Por lo tanto, en caso de prosperar este artículo, habrá que esperar al menos hasta que el Plan de Ordenamiento de todos los municipios estén terminados para saber cuáles son las áreas en las que puede realizarse la minería con arreglo a la normativa vigente en términos de protección ambiental, incluyendo el patrimonio cultural.

17 [TEXTO PROYECTO DE LEY] Artículo 1°: Autorizar la Creación de “Parques Industriales Mineros Controlados” en las zonas o regiones con potencial minero que establecen: la Ley N° 8.051 de Ordenamiento Territorial y Usos del Suelo y la Ley N° 8.999 Plan Provincial de Ordenamiento Territorial (PPOT) de la Provincia de Mendoza.

El artículo 2° del proyecto de ley18 es mucho más interesante de destacar, ya que modifica el alcance territorial del art. 1° de la ley 7722, a partir de lo establecido en el Código de Minería, arts. 3319 y 3620. El proyecto de ley restringe el alcance de la ley 7722 –en términos generales- a sitios identificados como rutas y calles públicas, canales de riego, zonas de cultivos, urbanizaciones, cementerios, acueductos y vías férreas. En definitiva los oasis productivos o el equivalente al 4,65% del territorio provincial. Fuera de este territorio, la ley 7722 también sería aplicable en ríos públicos y vertientes, aunque la minería –según este proyecto de ley- podría instalarse a 50 metros de todos estos lugares mencionados, e incluso esta franja de protección podría ser menor –según reza el Código de Minería- si contase con los debidos resguardos y la autoridad de aplicación lo permitiera. Por fuera de estas áreas, que probablemente no supere el 5% del territorio provincial (la suma de los oasis, más las rutas, los ríos y vertientes) el proyecto de ley habilita el desarrollo de la minería

18 [TEXTO PROYECTO DE LEY] Artículo 2°: A los efectos de garantizar debidamente los recursos naturales con especial énfasis en la tutela del recurso hídrico, se prohíbe, dentro de las áreas restringidas por los artículos 33 y 36 del Código de Minería de la Nación, el uso de las sustancias químicas previstas en el Art. 1° de la Ley 7722 en los procesos mineros de cateo, prospección, exploración, explotación y/o industrialización de minerales de cualquier tipo obtenidos a través de cualquier método extractivo, como así también en un radio de 10 kilómetros desde el centro de cualquier localidad provincial que esté constituida como distrito urbano municipal. En los procesos mineros de cateo, prospección, exploración, explotación y/o industrialización de minerales metalíferos ubicados fuera de las zonas prohibidas y dentro de los Parques Industriales Mineros Controlados, en el caso de utilizarse cualquier tipo de sustancia química, debe considerarse que sus efluentes deben cumplir con los parámetros máximos permitidos en el Artículo 1o del Anexo I de la Resolución 778/1996 del Departamento General de Irrigación.

19 Artículo 33: Ni el permiso para explorar ni la concesión de una mina dan derecho a ocupar la superficie con trabajos y construcciones mineras sin el formal consentimiento del propietario:

1. En el recinto de todo edificio y en el de los sitios murados.

2. En los jardines, huertos y viñedos, murados o sólidamente empalizados; y no estando así, la prohibición se limitará a un espacio de DIEZ MIL (10.000) metros cuadrados en los jardines, y de VEINTICINCO MIL (25.000) en los huertos y viñedos.

3. A menor distancia de CUARENTA (40) metros de las casas, y de CINCO (5) a DIEZ (10) metros, de los demás edificios. Cuando las casas sean de corta extensión y poco costo, la zona de protección se limitará a DIEZ (10) metros, que pueden extenderse hasta QUINCE (15).

A una distancia menor de TREINTA (30) metros de los acueductos, canales, vías férreas, abrevaderos y vertientes.

20 Artículo 36: No pueden emprenderse trabajos mineros en el recinto de los cementerios, calles y sitios públicos; ni a menor distancia de CINCUENTA (50) metros de los edificios, caminos de hierro, carreteros, acueductos y ríos públicos. Pero la autoridad acordará el permiso para penetrar ese radio, cuando previo el informe de un ingeniero y los comprobantes que los interesados presentaren, resulte que no hay inconveniente, o que, habiéndolo, puede salvarse.

de todas las categorías. Fuera de este territorio, y haciendo la salvedad de las “zonas prohibidas” y dentro de los parques mineros controlados creados por el art. 1°, se permite el uso de cualquier sustancia tóxica siempre y cuando los efluentes vertidos a cursos de agua no superen los valores permitidos por la Resolución N° 778/96 del HTA, cuyo control está a cargo del DGI. La norma no explicita cuáles serían las zonas prohibidas, pero puede suponerse que son las establecidas por el Código de Minería mencionado en este párrafo. Tampoco establece parámetros para la adecuada localización de los parques mineros, los que según la norma a priori podrían ubicarse en cualquier sitio dentro de las zonas permitidas, que son el 95% del territorio donde no regiría la ley 7722.

El artículo 3° del proyecto de ley trata sobre el procedimiento de evaluación ambiental al que se someterán los proyectos mineros metalíferos21, ajustándolo al Decreto N° 820/06 reglamentario de la ley N° 5961/92, que establece el procedimiento de evaluación de impacto ambiental para la actividad minera, tal como lo establece la ley 7722. El cambio se produce en que el proyecto –al igual que el del senador Abraham- elimina la ratificación legislativa y la reemplaza por la misma comisión bicameral, que ya fue analizada en el otro proyecto de ley.

21 [PROYECTO DE LEY] Artículo 3o: Los procesos de cateos, prospección, exploración, explotación, y/o industrialización de minerales de primera categoría deberán contar con Declaración de Impacto Ambiental (D.I.A.) aprobada exclusivamente con el procedimiento establecido en el Decreto Provincial 820/2006, la que quedará perfeccionada y operativa con la debida aprobación que realice la autoridad de aplicación mencionada en el artículo 4o de esta ley. La autoridad de aplicación deberá realizar el análisis y control del procedimiento que señala la presente norma como así también el contralor de los procedimientos y exigencias que marcan las leyes nacionales y provinciales que rigen el procedimiento evaluativo ambiental minero.

Los informes sectoriales Municipales, del Departamento General de Irrigación y de otros organismos autárquicos son de carácter necesario, y se deberá incluir una manifestación especifica de impacto ambiental sobre los recursos hídricos conforme al artículo 30 de la ley N° 5961. Para dejar de lado las opiniones vertidas en los dictámenes sectoriales deberá fundarse expresamente las motivaciones que los justifican.

Asimismo y, en reemplazo a la potestad del poder Legislativo que contemplaba el artículo 3o de la ley 7.722, se creará dentro del ámbito de la Honorable Legislatura Provincial una Comisión Bicameral Legislativa a los fines del seguimiento y control de las actividades permitidas por la Declaración de Impacto Ambiental otorgada a todo proyecto minero.

El art. 4 del proyecto de ley se relaciona a la autoridad de aplicación22. Mientras el proyecto del senador Abraham deja como única autoridad de aplicación a la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial, el senador Agulles mantiene la autoridad conjunta tal como está establecido desde el Decreto N° 1939/96 y ratificado por el Decreto N° 820/06. La autoridad conjunta fue necesaria en una época en que la institucionalidad ambiental estaba en plena constitución, pero en la actualidad ha resultado un problema mayúsculo de la administración, ya que la Dirección de Minería tiene una idea muy diferente de la Dirección de Protección Ambiental a la hora de evaluar las diferentes actividades y etapas de los proyectos mineros, lo cual en el contexto actual opera siempre a favor de una política permisiva hacia los proyectos que empobrece el proceso de evaluación y del posterior control.

Un elemento para discutir es la obligación del Departamento General de Irrigación de solicitar una ratificación legislativa solamente para aquellos permisos que superen el metro cúbico por segundo. Dependerá del curso de agua desde donde se extraiga el agua, del tiempo de uso, de su intensidad y de otros factores, el impacto socio-ambiental que provoque este tipo de permisos, por lo cual supeditar una ratificación legislativa a un solo parámetro puede ser erróneo. Y como comentario final sobre este punto, no se entiende la razón por la cual se remueve la ratificación legislativa para la aprobación del proyecto minero pero se instaura una

22 [PROYECTO DE LEY] Artículo 4°: Establecer como autoridades de aplicación de la presente al Ministerio de Economía, Infraestructura y Energía, a través de la Subsecretaría de Energía y Minería y la Dirección de Minería; y a la Secretaría de Ambiente y Ordenamiento Territorial a través de la Dirección de Protección Ambiental, o las que en el futuro se creen o correspondan, quienes reglamentarán el establecimiento de un seguro de garantía ambiental para cada emprendimiento y crearán, dentro del ámbito correspondiente la Policía Ambiental Minera que tendrá como función especifica el control y seguimiento de cada uno de los emprendimientos mineros de la Provincia de Mendoza, debiendo informar todas las actividades desarrolladas semestralmente a la Legislatura Provincial.

Asimismo en lo que refiere a la provisión, preservación y uso del agua, el Departamento General de Irrigación deberá ejercer el control específico y seguimiento de cada uno de los emprendimientos mineros de la provincia, en todas y cada una de sus etapas, cuando los mismos afecten o pudieren afectar las cuencas hídricas. En el caso que un emprendimiento minero solicite permisos de provisión de agua igual o mayor a un (1) metro cúbico por segundo el Departamento General de Irrigación deberá solicitar la ratificación por Ley del permiso de agua emitido.

ratificación legislativa para la autorización de extracción de agua para ese mismo proyecto.

El artículo 5° realiza otra omisión de relevancia23. A diferencia de la ley 7722 que da participación a todos los municipios de la cuenca y a aquellas regiones que manifiesten estar interesadas, el proyecto del senador Agulles restringe dicha participación a los municipios donde se realice el proyecto minero, renunciando al criterio de gestión integrada de los recursos hídricos a partir de la visión de cuenca hídrica, que es la tendencia global en el manejo de las aguas. Con ello hay un doble retroceso, el más relevante es la restricción al derecho de los ciudadanos y sus instituciones a la participación con efectos jurídicos dentro del procedimiento de EIA, y por el otro la idea de administrar el ambiente en forma fragmentada o recursista, que nos hace retroceder 50 años al desconocer los avances científicos, sociales y políticos en la materia.

El artículo 6° fomenta el compre y la contratación mendocina, lo cual no merece un comentario en detalle. Lo realmente relevante se encuentra en el artículo 7° del proyecto de ley, ya que en una especie de ritual de la técnica legislativa, el proyecto de ley solicita derogar las leyes que se contrapongan con la presente propuesta una vez que haya sido aprobada y promulgada. El tema del que seguramente ni el legislador, ni sus asesores, ni quienes analizaron previamente el proyecto se percataron, es que derogar las normas que se contrapongan a lo establecido en este proyecto de ley una vez sancionado y promulgado, implica quitar del corpus legal- ambiental a las siguientes normas, que por distintas razones se contraponen, a saber:

– Ley 6045/92 de áreas naturales protegidas, debido a que colisiona con lo previsto en la norma conforme los artículos 33 y 36 del

23 [TEXTO DEL PROYECTO DE LEY] Art. 5°: La autoridad de aplicación garantizará, en todo proceso de evaluación para la declaración de impacto ambiental, la participación de los municipios del lugar en donde se desarrolle el proyecto respectivo, debiendo respetarse sus autonomías y las realidades productivas y sociales de cada uno de los mismos, cuyos dictámenes sectoriales serán de carácter necesarios.

Código Penal, al igual que todas las normas que establezcan áreas

de protección donde la actividad minera esté prohibida.

– Ley 4807/83 de creación del ANP Parque Provincial Aconcagua y

concordantes (Ley 5463/89 de zonificación).

– Ley 5026/85 de creación del ANP Parque Provincial Tupungato.

– Ley 4902/83 de creación del ANP Divisadero Largo.

– Ley 5544/90 de creación del ANP Caverna de las Brujas

– Ley 2821 de creación del ANP Reserva Forestal Ñacuñan.

– Ley 6128/94 de creación ANP Manzano Histórico.

– La ley 8195/10 de protección del bosque nativo.

– La ley 6034/93 de preservación del patrimonio cultural

– La ley 7722/07

– Ley 6116 de modificación de los límites del ANP Parque Provincial

Volcán Tupungato

– Ley 6146/94 de creación del área protegida agrícola Uspallata

– Ley 4886/83 sobre zonificación del piedemonte

– Ley 5975/92 sobre trabajos preliminares para la creación de una

ANP en el rio Desaguadero

– Ley 5978/93 de Cavidades Naturales

– Ley 6599/98 de declaración de monumento naturales a especies y

sus hábitats, y sus modificatorias.

– Ley 6691/99 de creación del ANP Castillos de Pincheira

– Ley 6950/01 declaración de interés público de terrenos para la

creación del ANP El Nevado

– Ley 6965/01 ANP Salinas del Diamante

– Ley 6200 creación ANP Laguna del Diamante

– Ley 7422/05 de ampliación del ANP Laguna del Diamante

– Ley 7447/05 creación del ANP Telteca y concordantes (Ley 5061 y

6473 derogada)

– Ley 7465/05 creación ANP Puente del Inca

– Ley 7824/07 redefinición límites ANP Laguna Llancanelo

– Ley 8824/10 redefinición límites ANP El Payén

– Ley 8308/11 creación del ANP Cordon del Plata

– Ley 8400/12 creación del ANP Manzano – Piuquenes

– Ley 8516/12 creación del ANP Laguna del Atuel

– Ley 8820/15 creación del ANP Casuchas del Rey

Un análisis más exhaustivo seguramente permitiría identificar nuevas normas que colisionan con la propuesta de Agulles, las que pasarían a ser derogadas si se cumpliera con el artículo citado. Por más inverosímil que parezca, toda norma que establezca una prohibición de realizar actividades mineras en áreas consideradas habilitadas por la propuesta del senador Agulles, basado en el Código de Minería, implicaría su automática derogación. En un análisis preliminar se han identificado al menos 30 leyes de protección ambiental.

Otras consideraciones

Más allá del análisis específico del proyecto de ley del senador Agulles, es relevante mencionar que la explotación minera metalífera en parques industriales es inviable por varias razones. La primera es que por una cuestión de costos, las empresas deberían trasladar el material semi- concentrado desde el sitio de la mina hasta el sitio establecido para ser utilizado como parque minero, a menos que se esté pensando en crear los parques mineros junto a los sitios de extracción de los minerales, lo cual sería violatorio del espíritu mismo de la norma, pues los parques industriales son sitios donde se concentra la actividad de varias empresas, y no al revés, es decir un parque industrial para cada empresa. Por otra parte, la idea del parque industrial no es aislar la contaminación del entorno, sino concentrar los servicios para abaratar costos y gestionar de manera integrada la contaminación (lo cual normalmente no sucede en nuestros parques industriales), pero de ninguna manera implica “encerrar la contaminación” en un predio, ya que las emisiones atmosféricas, los efluentes y los residuos sólidos industriales salen del parque industrial

por distintas vías, debiendo recibir tratamiento y disposición final en otros sitios.

Desde la perspectiva jurídica, este proyecto de ley –de aprobarse- se estrella contra un conjunto de leyes, que en caso de ser derogadas, implicaría una merma en la protección del ambiente, lo cual viola el principio de progresividad establecido en la ley nacional N° 24.675. La norma también entra en conflicto con otras de carácter nacional como la ley de glaciares N° 26.331 y la de protección de los bosques nativos N° 26.339, lo que a todas luces la torna incongruente y por ende, de carácter nulo, con lo cual una acción de inconstitucionalidad sobre la misma tendría todas las chances de prosperar en un ámbito judicial, asumiendo que este poder se rige por el imperio de la ley y no se ve influenciado por intereses corporativos públicos y/o privados.

Recomendaciones generales

La minería es mucho más que la minería metalífera que estos proyectos de ley pretenden imponer. Según el informe del Ministerio de Hacienda y Finanzas de la Nación24 publicado en 2016, la minería de tercera categoría (rocas de aplicación, industriales y las rocas destinadas a la decoración) es una actividad de gran dinamismo a nivel nacional25, pero que Mendoza no ha aprovechado debidamente. La provincia participa del 17% del mercado nacional detrás de Buenos Aires (30%) y Córdoba (23%), siendo que disponemos de los yacimientos más importantes junto a otras provincias del oeste argentino. La instalación de una empresa minera de tercera categoría tiene riesgos financieros mucho menores que una metalífera (se calcula que el 90% de los proyectos mineros metalíferos que inician la

24 Informe de Cadenas de Valor – Minería Metalífera y Rocas de Aplicación – Año 1 – Número 2 – Mayo 2016. Secretaría de Política Económica y Planificación del Desarrollo, Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas. Presidencia de la Nación. Buenos Aires. 64 pág.

25 Minería de 3o Categoría: minas que pertenecen únicamente al propietario, y que nadie puede explotar sin su consentimiento, salvo por motivos de utilidad pública. Comprende: minerales de naturaleza pétrea o terrosa, y en general todas las que sirven para materiales de construcción y ornamento, cuyo conjunto forma las canteras.

etapa de exploración, no prosperan). Los periodos de maduración son muy distintos, ya que mientras una empresa minera de tercera categoría en un ciclo fiscal podría estar consolidada, la empresa minera metalífera tiene ciclos de maduración que van desde 4 y 10 años (etapa que transcurre desde la prospección y la explotación comercial)26. Respecto del financiamiento, la empresa minera de tercera categoría suele encontrar el financiamiento en el mercado local, mientras que la empresa minera metalífera debe fondearse en los mercados internacionales, que dependen de los precios que fijan los mercados para los metales spot y futuro en función de las disponibilidades mundiales, y de las tendencias económicas, lo que volatiliza las cotizaciones y por ende, hace que el financiamiento sea más difícil, más allá de que los montos de inversión son muy superiores que en el caso de la minería de tercera categoría. El impacto en el empleo de la minería de tercera categoría es casi tan importante como el de la minería metalífera. A cifras del 2015, el sector minero metalífero tenía 10.956 asalariados (0,17% del total del empleo nacional y el 46% del total de la minería), mientras que la minería de tercera categoría empleaba a 7.866 personas. Aquí es importante destacar que el nivel de informalidad del sector es más alto que el de la minería metalífera, por lo que el primer desafío para los gobiernos de las distintas jurisdicciones radica en formalizar el empleo, el cual podría ser mayor que el de la minería metalífera, pero distribuidos en más de 750 emprendimientos en todo el país, lo que alivia el peso relativo del empleo en una localidad en caso de cerrar una mina o cantera. Al ser la minería metalífera una actividad de capital intensivo, los niveles absolutos de empleo son relativamente bajos. Por otra parte, al estar tan concentrado ese capital, cuando una mina deja de funcionar el empleo sufre grandes variaciones, tal como ocurrió con la mina de sales de potasio operada por VALE, que dejó a unas 4.000 personas sin empleo en pocos días. Los problemas técnicos y financieros de Veladero y de Pascua Lama, sumados al término de su vida útil de Bajo de La Alumbrera en Catamarca y Cerro Vanguardia en Santa Cruz en el 26 Idem.

corto plazo, ocasionarán una fuerte variación negativa en el empleo del sector.

En cuanto a la producción de Mendoza en la minería de tercera categoría, el canto rodado y la arena para construcción se llevan casi el 90% del total. Sin embargo es un mercado con rubros aún no desarrollados, siendo el principal problema el costo del flete. Allí el gobierno provincial tiene otro desafío si quisiera incrementar la producción y el empleo, negociando con empresas y con la Nación la disminución en los costos del flete hasta los mercados de consumo, principalmente Buenos Aires.

Lógicamente este tipo de minería sigue la evolución de la economía, ya que está fuertemente atado a la construcción, y en la medida en que no se consolide en un camino de desarrollo, el sector continuará sufriendo los vaivenes cíclicos de una economía que no termina de encontrar su rumbo. Sin embargo, dentro del sector, la composición del valor de la actividad en este rubro es más que interesante, ya que si bien la construcción concentra el 77% del valor total, los usos industriales de las rocas (16%) y el sector de decoración (7%) aún tienen un camino de desarrollo muy importante, ligado siempre a la construcción pero con usos innovadores (por ejemplo revoques termoaislantes, arenas con sustancias hidrófugas, etc.), por lo cual el tercer desafío en este caso es buscar aquellos nichos de mercado que pueden provocar no solo el incremento de la producción sino la diversificación de la producción. En la realidad, Mendoza “exporta” la piedra en bruto y se le agrega valor en otros sitios. El desafío anterior se complementa con la búsqueda de mercados específicos y el fomento a la radicación de empresas responsables y reconocidas en el rubro para que integren la cadena local.

Lógicamente, la preocupación social y de la dirigencia en relación a la reducción en la tasa de desocupación puede llevar a que ciertos intereses corporativos hagan ver a la minería metalífera como la solución a corto plazo, al menos en cuanto a las expectativas de generación de empleo. Está demostrado que la minería metalífera no contribuirá a esta presunción, ya

que con mercados internacionales a la baja, una concentración de los activos por parte de las empresas mineras globales, la inestabilidad económica nacional y otros factores, las inversiones se concentrarán en los próximos años en otros países, y solo podremos aspirar a las inversiones de empresas junior. Para redondear el concepto, si observamos las tasas de desempleo de las provincias de tradición minera, o que tienen emprendimientos a gran escala, veremos que casi todas tienen tasas de desocupación mayores a Mendoza. Según la EPH en el segundo trimestre de 2018 la estadística decía lo siguiente:

Provincias donde no hay minería metalífera a gran escala(**)

Tasa de desocupación

Gran San Luis 3,3 La Rioja 2,3

Coef. de variación

20,1 21,1

Gran Mendoza 5,5 13,3

Provincias con minería metalífera a gran escala (**)

Gran San Juan Gran Catamarca Jujuy-Palpalá Rio Gallegos

4,6 (*) 20,1 9,3 10,7 5,9 16,9 6,2 24,2

(*) Nótese que si bien el porcentaje es menor, el coeficiente de variación es el más alto, por lo cual el rango de variación podría llevar el límite superior al 6,1%

Fuente: INDEC27 (**) Nota del autor

27 Informes Técnicos. Vol. 2, no 178. ISSN 2545-6636. Trabajo e ingresos. Vol. 2, no 6. Mercado de trabajo. Tasas e indicadores socioeconómicos (EPH). Segundo trimestre de 2018. ISSN 2545-6679. Instituto Nacional de Estadística y Censos (INDEC). Ministerio de Hacienda. Presidencia de la Nación Argentina. Buenos Aires. 29 pág.

Nota general: si bien la estadística refleja la situación en los conglomerados urbanos y no hace específica vinculación con la minería, es un antecedente para resaltar en cuanto a que la migración del campo a la ciudad como fenómeno nacional sostenido en los últimos 100 años en nuestro país, muestra de manera indirecta la situación laboral y económica en áreas rurales donde se desarrolla la minería.

¿Dónde está la actividad que podría generar empleo de calidad y sostenible en el corto plazo?

Los datos de distintos estudios muestran que el comercio y los servicios son los principales generadores de empleo en la provincia. En particular el turismo, y aprovechando la situación económica actual, puede ser el gran motor de desarrollo provincial, hasta tanto otras actividades como las industriales puedan generar un agregado de valor suficiente como para ser relevantes en la incorporación de personas desocupadas. Para ello será necesario una política fuerte de capacitación de recursos humanos, una atractiva estrategia de captación de turistas en mercados específicos, el fomento a la creación de pymes y su asistencia en los primeros años para que se consoliden como activas participantes en el mercado laboral. Es una manera de utilizar nuestros recursos naturales / bienes comunes para el desarrollo más armónico de la provincia.

Conclusiones

Hay mucho para decir de los dos proyectos de ley presentados por los senadores Abraham y Agulles más allá de este documento de análisis preliminar de ambas propuestas. Considero que lo más relevante es que ambas propuestas son inviables en varios sentidos, que implican un esfuerzo improductivo porque ambas normas serán inconstitucionales si se aprueban, y sus impulsores como los legisladores que la apoyen, incurren en tipos penales como abuso de autoridad y tráfico de influencias, según el caso, que implican onerosos gastos en la contratación de patrocinio legal en caso de que les interpusieran denuncias penales, pero sobre todo de un costoso proceso judicial que podría evitarse si ambos legisladores retiran sendos proyectos.

Eduardo A. Sosa

Oikos

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